УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401(0)ÿ73-1+63.3(2)64-33ÿ73-1
Ì92
Рецензенты:
доктор политических наук, профессор А.И. Соловьев
доктор юридических наук, профессор И.Г. Шаблинский
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили,
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Мухаев, Рашид Тазитдинович.
М92 Система государственного и муниципального управления:
учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям
«Государственные и муниципальные финансы»,
«Þðèñïðóäåíöèÿ», «Ïîëèòîëîãèÿ» / Ð.Ò. Ìóõàåâ. — 2-å èçä.,
ïåðåðàá. и äîï. — Ì.: ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ, — 687 ñ.
2015.
ISBN 978-5-238-01733-4
Агентство CIP РГБ
В учебнике раскрыты основные категории и проблемные комплексы
курса. Изложены теория и практика государственного управления в США,
Великобритании, Франции, Германии, Италии, Японии, Китае и России.
В контексте сравнительного анализа рассматриваются специфика и механизмы
функционирования административной системы различных стран.
Государственное и муниципальное управление интерпретируется как система
принятия и реализации властных решений на разных уровнях, приобретающая
структурную, организационную и процедурную специфику, обусловленную
страновыми различиями культурных принципов и стереотипов
организационного поведения.
Для студентов, обучающихся по специальностям «Государственное и
муниципальное управление», «Юриспруденция», «Политология» и «Международные
отношения», аспирантов, преподавателей, специалистов государственной
и муниципальной службы, а также политических и государственных
деятелей.
ББК 67.401(0)ÿ73-1+63.3(2)64-33ÿ73-1
ISBN 978-5-238-01733-4
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ, 2007, 2010
Принадлежит исключительное право на использование и распространение
издания (ÔÇ ¹ 94-ÔÇ от 21 июля 2005 ã.).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо
форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного
разрешения издательства.
© Оформление «ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ», 2010
Стр.3
.
Предисловие
Раздел I. Введение в теорию государственного управления
Тема 1. Предмет и метод теории государственного управления
1.1. Понятия «ðóêîâîäñòâî» и «óïðàâëåíèå».
Соотношение теории государственного
управления и политической науки
1.3. Что изучает теория государственного управления:
точки зрения на предмет
1.3.1. Западные теории административно-государственного
управления
1.3.2. Незападные интепретации административной
деятельности
1.4. Методология теории государственного управления
1.4.1. Системный подход
1.4.2. Структурно-функциональный подход
1.4.3. Институционализм и неоинституционализм
1.4.4. Рыночный подход
1.4.5. Ситуационный подход
1.4.6. Сетевой подход
1.4.7. Синергетический подход
3
5
8
9
1.2. Соотношение понятий «государственное управление»,
«исполнительная власть» и «административная власть» 12
17
18
21
23
24
26
27
29
31
32
34
1.5. Основные категории науки государственного
управления 37
1.5.1. Категории «óïðàâëåíèå» и «ãîñóäàðñòâî»
1.6. Муниципальное управление: отличительные черты
и признаки
1.7. Теория государственного управления как самостоятельный
комплекс знаний
1.7.1. Объект анализа — управляющее воздействие
38
41
45
46
Стр.4
1.7.2. Предмет теории государственного управления
1.7.3. Теория государственного управления
и административное право
Тема 2. Предыстория теории государственного управления
2.1. Древний Восток: истоки управленческой мысли
2.2. Античная мысль об управлении
2.3. Управленческая мысль Средневековья и Возрождения
2.3.1. Лидерская концепция управления Н. Макиавелли
2.4. Управленческие идеи Нового времени
2.4.1. Правовые концепции управления
2.4.2. Волюнтаристские теории управления
2.5. Новейшая история управленческой мысли
2.5.1. Теория рациональной бюрократии Макса Вебера
2.5.2. Теория «административной эффективности»
Вудро Вильсона
2.6. Этапы развития государственного управления
как науки
Тема 3. Основные парадигмы теории государственного
управления
3.1. Административная (классическая) школа
3.2. Школа человеческих отношений
3.3. Эмпирическая школа
3.4. Школа социальных систем
3.5. Сетевая концепция управления.
Теория политических сетей
3.5.1. Понятие «политические ñåòè»
3.5.2. Политизация государственного управления
3.6. Школа поведенческих наук в управлении.
Теория рационального выбора
Раздел II. Основные направления деятельности в системе
государственного управления — политическое
и административное
Тема 4. Политическое управление
4.1. Правительственные учреждения: кто принимает
решения?
4.2. В чьих интересах принимаются решения?
Идеология власти
47
48
51
51
53
56
56
59
59
62
65
66
67
69
73
73
76
78
80
82
85
86
90
93
96
96
97
Стр.5
4.3. Конституция — процедурные аспекты управления
4.3.1. Конституция: понятие, форма, внесение поправок
4.3.2. Конституция и процесс принятия решения
4.4. Законодательные органы в механизме государственного
управления
4.4.1. Функции и типы законодательных органов
4.4.2. Структура и порядок работы законодательных органов
4.5. Политические исполнительные органы: классификация
и функции
4.5.1. Роль кабинета министров
4.5.2. Функции исполнительной власти
4.5.3. Рекрутирование элит
4.6. Государственная администрация (бюрократия)
4.6.1.Функции административных органов государства
4.6.2. Бюрократия как форма организации
4.7. Судебная власть и ее функции
4.8. Взаимодействие правительственных учреждений
в механизме государственного управления
4.8.1. Функциональное разделение правительственных
полномочий
4.8.2. Территориальное распределение правительственных
полномочий
4.8.3. Способы ограничения исполнительной власти
Тема 5. Государственная политика
5.1. Государственная политика и ее модели
5.2. Виды государственной политики
5.2.1. Экономическая политика
5.2.2. Социальная политика
5.2.3. Культурная (символическая) политика
5.3. Критерии оценивания государственной политики
Тема 6. Государственное администрирование
6.1. Обособление административной деятельности
в структуре государственного управления
6.2. Публичная администрация: атрибутивные признаки
и отличительные черты
6.3. Публичная администрация: принципы организации
и деятельности
6.4. Основные направления современных административных
реформ
99
99
102
104
105
108
110
114
116
118
119
121
122
126
127
127
130
132
137
137
141
141
142
149
150
154
154
156
160
164
Стр.6
6.5. Концепции предупреждения и пресечения коррупции
в системе государственной службы (зарубежный опыт) 169
Тема 7. Административная система (институциональный,
функциональный и организационный анализ)
7.1. Современные административные системы: страновые
различия
7.2. Централизованная публичная администрация
7.2.1. Аппарат правительства
7.2.2. Министерства
7.2.3. Ведомства
7.3. Функциональная децентрализованная администрация
7.3.1. Децентрализованные учреждения: статус, структура,
функции
Тема 8. Система муниципального управления
8.1. Местное самоуправление в структуре публичного
управления
8.2. Модели взаимоотношения государственной
и муниципальной власти
8.3. Органы местного самоуправления: классификация
8.4. Компетенция органов местного самоуправления
8.5. Системы местного самоуправления
Раздел III. Система государственного и муниципального
управления в ведущих странах мира
9.1. Британская модель государственного управления:
специфика и механизм
9.2. Политическое управление: место и роль высших
органов власти в механизме принятия решений
9.2.1. Монарх — глава государства
9.2.2. Британский парламент
9.2.3. Центральные органы исполнительной власти
9.2.4. Делегированное законодательство
9.2.5. Административная юстиция
9.2.6. Судебная и правовая системы
173
173
175
175
181
193
196
196
207
207
208
211
215
220
223
Тема 9. Система государственного и муниципального управления
Великобритании 226
226
230
230
233
243
249
251
252
Стр.7
9.3. Региональное и местное управление
9.3.1. Региональное управление
9.3.2. Местное управление
9.4. Государственная служба
9.4.2. Правовой статус и классификация гражданских
служащих
9.4.3. Институт омбудсмена
Тема 10. Система государственного и муниципального
управления США
10.1. Американская модель государственного управления:
структура и механизм
10.2. Политическое управление: место и роль высших
органов власти в принятии решений
10.2.1. Конгресс США и его полномочия
10.2.2. Президент США
10.2.3. Bèöe-ïðåçèäåíò
10.2.4. Администрация Президента США
10.2.5. Центральная правительственная администрация
10.2.6. Судебная система
10.2.7. Правовая система США
10.3. Региональное и местное управление
10.3.1. Система органов управления штатами
10.3.2. Местное самоуправление
10.4. Государственная служба
Тема 11. Система государственного и муниципального
управления Франции
11.1. Французская модель государственного управления:
специфика, структура и механизм
11.2. Политическое управление: место и роль высших
органов государственной власти в механизме принятия
решений
11.2.1. Центральные органы исполнительной власти
11.2.2. Законодательная власть
11.2.3. Судебная система
11.3. Административная система Франции: специфика,
структура, механизм функционирования
11.3.1. Государственная администрация: уровни, структура,
полномочия
11.3.2. Формы подготовки и механизм принятия
правительственных решений
11.3.3. Региональное и местное управление
11.3.4. Реформа административной системы Франции
256
256
258
262
9.4.1. Реформы системы гражданской службы в XIX—XX ââ. 263
268
272
274
274
279
279
287
294
295
296
300
303
305
306
311
313
317
319
333
333
344
351
356
361
374
375
381
Стр.8
11.4. Государственная служба
11.4.1. Институт государственной службы во Франции:
доктрина, истоки и современность
11.4.2. Чиновник и категории государственных служащих
11.4.3. Карьера чиновника: отбор и этапы прохождения
службы
11.4.4. Правовой статус французских чиновников
Тема 12. Система государственного и муниципального
управления Германии
12.1. «Боннская модель» государственного управления
12.2. Политическое управление: место и роль высших
органов власти в принятии решений
12.2.1. Парламент: структура и полномочия
12.2.2. Центральные органы исполнительной власти
12.3. Публичная администрация
12.3.1. Федеральная и региональная администрация
12.3.2. Немецкая бюрократия и ее партизация
12.4. Публичная служба
12.5. Региональное управление
12.6. Местное управление и самоуправление
12.6.1. Четыре модели общины
12.6.2. Коммунальная реформа
Тема 13. Система государственного и муниципального
управления Италии
13.1. Итальянская модель государственного управления:
структура и механизм
13.2. Политическое управление: место и роль высших
органов власти в принятии решений
13.2.1. Парламент: cтруктура и порядок формирования,
полномочия
13.2.2. Организация работы парламента и его руководящие
органы
13.2.3. Центральные органы исполнительной власти
13.2.4. Вспомогательные органы
13.2.5. Судебная система
13.3. Местное управление
13.3.1. Политико-административное устройство
13.3.2. Региональное управление
13.4. Государственная служба
13.4.1. Реформа государственной службы
13.4.2. Подготовка государственных служащих. Административная
юстиция
13.4.3. Магистратура
384
384
391
394
402
408
408
410
410
414
421
421
423
425
429
433
434
435
442
442
446
446
450
454
461
464
467
468
469
473
474
478
479
Стр.9
Тема 14. Система государственного и муниципального
управления Японии
14.1. Японская модель государственного управления
14.2. Политическое управление: место и роль высших
органов государственной власти в механизме
принятия решений
14.2.1. Парламент: структура и функции
14.2.2. Император
14.2.3. Центральные органы исполнительной власти.
Кабинет министров
14.2.4. Вспомогательные органы правительства
14.3. Судебная система
14.4. Административная система Японии
14.4.1. Специфика административной системы в Японии
14.4.2. Система государственного управления: уровни
и структура
14.4.3. Механизм принятия управленческих решений:
принципы и технологии
14.4.4. Национальная специфика административной реформы
в Японии: прагматизм, концептуальность,
14.5.
14.5.1. Структура и полномочия органов
местного самоуправления
14.6. Государственная служба
14.6.1. Институт государственной службы: история
возникновения и современное состояние
14.6.2. Структура бюрократии и категории государственных
служащих
14.6.3. Карьера чиновника
14.6.4. Правовой статус государственных служащих
Тема 15. Система государственного и муниципального
управления Китая
15.1. Партийно-государственная модель управления
15.2. Политическое управление: место и роль высших
органов власти в принятиb решений
15.2.1. Законодательная власть
15.2.2. Центральные органы исполнительной власти
15.2.3. Судебная власть
15.3. Региональное управление
15.3.1. Административная автономия
15.3.2. Местное самоуправление
15.4. Доминирование партии в механизме управления
традиционализм 533
536
537
541
542
550
552
555
559
559
563
564
567
574
576
578
580
581
482
484
500
501
507
508
511
512
514
514
518
528
Стр.10
Раздел IV. Система государственного и муниципального
управления России: история, теория, практика 585
Тема 16. Управленческая мысль в России
16.1. Концепции исполнительной власти в России
в досоветский период
16.1.1. Правовая модель управления М.М. Сперанского
16.1.2. Модель государственного управления
Д.И. Менделеева
16.2. Теории местного самоуправления в России
Тема 17. Эволюция государственного и муниципального
управления в России
17.1. Система государственного управления Российской
империи в XIX â.
589
589
590
593
596
605
605
17.2. Советская модель исполнительной власти в России 624
Тема 18. Современная российская модель государственного
управления 627
18.1. Политическое управление: место и роль высших
органов власти в принятии решений
18.1.1. Законодательная власть
18.1.2. Центральные органы исполнительной власти
18.1.3. Судебная власть
18.1.4. Административная реформа
18.2. Политико-территориальная структура государственного
управления в Российской Федерации
18.3. Государственная служба
18.3.3. Координация деятельности по реализации задач
государственной службы
18.3.4. Борьба с коррупцией
18.4. Современное состояние местного самоуправления
в России
18.5. Государственная политика в области развития
местного самоуправления
629
629
631
634
635
638
642
18.3.1. Доктрина и принципы государственной службы РФ 642
18.3.2. Карьера государственного служащего
647
655
656
665
673
Заключение 678
Стр.11