УДК 351/354(470+571)(091)(075.8)
ББК 63.3(2)-33ÿ73-1+66.3(2Ðîñ),123ÿ73-1
Ì92
Рецензенты:
ä-ð þðèä. íàóê, ïðîô. Í.Â. Михайлова,
ä-ð þðèä. íàóê, ïðîô. Á.Â. Россинский,
ä-ð ïîëèò. íàóê, ïðîô. Å.Ñ. Шомина
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили,
кандидат юридических наук, доктор экономических наук,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Мухаев, Рашид Тазитдинович.
М92 История государственного управления в России: учебник
для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное
и муниципальное управление»
ISBN 978-5-238-01254-4
Агентство CIP РГБ
Раскрываются основные подходы и методы анализа эволюции институциональной,
функциональной и организационной структур государственного
управления в России. Проблемы государственного управления России рассматриваются
в контексте развития общества и его соотношения с системой
государственной власти на различных этапах его эволюции. Понять логику
развития институциональной структуры и технологию государственного
управления в России можно лишь в контексте ее социокультурной традиции,
определявшей формы и способы управляющего воздействия власти и задававшей
механизмы приспосабливания институтов управления и их функций к
нуждам российского общества.
Для студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное
управление». Учебник может быть полезен для студентов, обучающихся
по специальностям «Политология», «Юриспруденция» и «Международные
отношения», аспирантов и преподавателей в области управления и государственной
службы, а также управленцев-практиков, политических и государственных
деятелей.
ББК 63.3(2)-33ÿ73-1+66.3(2Ðîñ),123ÿ73-1
ISBN 978-5-238-01254-4 © ИЗДАТЕЛЬСТВО ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ, 2007
Воспроизведение всей книги или любой ее
части любыми средствами или в какойлибо
форме, в том числе в Интернет-сети,
запрещается без письменного разрешения
издательства.
© Оформление «ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ», 2007
(080504) /
Ð.Ò. Ìóõàåâ. — Ì.: ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ, — 607 ñ. — (Ñåðèÿ
«Государственное и муниципальное управление»).
Стр.3
Оглавление
От автора
Раздел I. История государственного управления
в России как наука и учебная дисциплина
Введение в раздел
Глава 1. Предмет и метод науки «История государственного
управления в России»
1.2. Методология науки «История государственного управления
в России»
Алгоритм курса
Методология курса
1.3. Субъекты государственного управления
1.4. Объекты государственного управления
в исторической перспективе
1.7. Периодизация курса «История государственного управления
в России»
1.8. Функции российской историко-управленческой науки
3
9
10
1.1. Что изучает наука «История государственного управления в России» 12
Государственное управление как объект познания
Специфика предмета
12
12
18
20
21
22
25
29
1.5. Базовые категории и понятия историко-управленческой науки России 33
1.6. История государственного управления России в системе
обществознания 36
37
42
Раздел II. Государственное управление Древней Руси:
зарождение, расцвет и упадок (IX—XIV ââ.) 45
Введение в раздел
Этапы и логика становления публичного управления
Факторы формирования авторитарного типа государственного
управления
Социальная среда и объекты управления
Удельно-вечевая система управления
Глава 2. Образование Древнерусского государства.
Система государственного управления
в Киевской Руси (IX—XI ââ.)
2.1. Возникновение государственности у восточных славян
Факторы образования Древнерусского государства
Синтезный путь формирования и специфика Древнерусского
государства
46
46
47
51
53
55
56
56
60
Стр.598
598
Норманнская теория возникновения Древнерусского
государства
Расцвет и упадок Киевской Руси
2.2. Социальная среда и объекты управления в раннеклассовом
обществе
2.3. Структура органов государственной власти и управления
Киевской Руси
Органы власти
Две системы управления: численная и дворцово-вотчинная
Местное управление
Глава 3. Системы государственного управления
в древнерусских княжествах в период
политической раздробленности (XII—XIII ââ.)
3.1. Факторы политической децентрализации и ее формы
3.2. Государственное управление в сеньориальных монархиях
(Владимиро-Суздальское княжество)
Княжеская автократия — становление и упадок
Социальная среда и объекты государственного управления
Органы власти и управления
3.3. Государственное управление в боярских олигархиях
(Галицко-Волынское княжество)
Формирование режима боярской олигархии
Органы власти и управления
3.4. Государственное управление в Новгородской феодальной
республике («Господин Великий Новгород»)
Социальная среда и объекты управления
Органы власти — вече и «совет господ»
Органы управления — князь, посадник и тысяцкий
Глава 4. Система государственного и местного управления
в период татаро-монгольского ига и Золотой Орды
(XIII—XVI ââ.)
4.1. Социальная среда и объекты управления на Руси
в эпоху Золотой Орды
4.2. Государственное управление Руси периода Золотой Орды
Раздел III. Государственное и региональное управление
в Русском (Московском) государстве
(XV—XVII ââ.)
Введение в раздел
Факторы эволюции государственного управления
62
64
66
68
69
71
72
74
74
78
78
79
81
82
82
83
85
86
87
89
91
92
95
99
100
100
Стр.599
Оглавление
Цели, объекты и идеология государственного управления
Сословный строй и государственное управление
Центральная администрация и местное самоуправление
Глава 5. Образование Русского (Московского)
централизованного государства (начало XIV —
первая половина XVI ââ.)
5.1. Цели государственной политики и управления Московского
великого княжества (ÕIII—XV ââ.)
5.2. Субъекты и объекты государственного управления
Сословно-представительская система управления
Земля — приоритетный объект управления
5.3. Социальная среда управления
5.4. Структура государственного управления. Местное
самоуправление
Высшие органы власти и управления
Органы дворцово-вотчинного управления — дворцовые пути
и приказы
Местные органы управления — наместники и волостели
Местное самоуправление
Глава 6. Государственное управление
в сословно-представительной монархии
в России (2-ÿ ïîë. XVI—XVII ââ.)
6.1. Цели государственной политики и управления
Вызовы и угрозы Московскому государству
Цели государственной политики
599
102
105
108
111
112
115
115
116
118
120
120
123
124
125
127
128
128
129
6.2. Идеология управления — автократическая модель управления 132
6.3. Социальная среда управления — сословия и классы общества 134
Дворянство — служилые люди и поместное право
Духовенство. Учреждение Московской патриархии и церковный
раскол 136
Крестьянство — юридическое закрепощение
Городское население — право на самоуправление
6.4. Структура государственного управления
сословно-представительной монархии
Центральные органы государственной власти и управления —
царь, Боярская дума, Земский собор и приказы
Финансовое управление — налоги и бунты
138
140
141
141
145
Вооруженные силы — служилые «по отечеству» и «по прибору» 146
Местные органы власти и управления — губные и земские.
Институт воеводства
147
6.5. Смутное время и преодоление его последствий (1584—1613) 148
135
Стр.600
600
Раздел IV. Государственное и региональное управление
Российской империи в период самодержавной
монархии (2-ÿ ïîë. XVII — íà÷. XX ââ.)
Введение в раздел
Факторы модернизации государственного управления
Модель полицейского государства и имперской бюрократии
Глава 7. Государственное и региональное управление
в период утверждения абсолютизма в России
(2-ÿ ïîë. XVII — 1-ÿ ÷åò. XVIII ââ.)
7.3. Идеология управления: права и обязанности сословий
Дворянство — усиление правового статуса
Духовенство и Церковь
Посадское население
Крестьянство — льготы и ограничения
7.4. Идея государственного блага и полицейское государство
Экономика — развитие казенной промышленности
Социальная политика
7.5. Административные реформы: цели и последствия
Реформа политико-административного устройства
Реформы государственного аппарата
Коллежская реформа
Реформы финансового управления
Военная реформа
Судебная реформа
Церковная реформа
7.6. Структура государственного управления самодержавной
империи
Высшие органы власти и управления
Государственный аппарат: правящий класс — слои и уровни
Контрольные органы: институт фискалов и прокуратура
Карательные органы
7.7. Трехзвенная система местного управления: губерния,
провинция, дистрикт
7.8. Эпоха фаворитов и изменения в системе управления
Тенденции развития государственного управления
Изменения в структуре государственного управления
Глава 8. Государственное и региональное управление
в эпоху просвещенного абсолютизма
8.1. Государственно-политическая модель управления в доктрине
просвещенного абсолютизма
151
152
152
157
7.1. От сословного представительства к самодержавной монархии 161
7.2. Российский абсолютизм и его специфика
160
162
166
166
168
170
171
173
173
174
176
177
178
179
180
182
184
184
185
186
188
191
192
195
196
197
198
200
201
Стр.601
Оглавление
«Наказ» — принципы правовой системы
Уложенная комиссия
8.2. Социальные противоречия и конфликты
и цели государственного управления
Формирование дворянства как привилегированного
и корпоративного сословия
Противоречия среднего сословия
8.3. Идеология управления — дифференциация сословной
структуры общества
Дворянство — расширение привилегий
Духовенство — открытое сословие
Городское население и городское самоуправление
Формирование единого крестьянского сословия
8.4. Реформы государственного аппарата
Реформа центральных учреждений
Реформа местного управления
Судебная реформа
Военная реформа
Органы полиции: учреждение управ благочиния
8.5. Структура государственной власти и управления
Высшие органы власти и управления
Органы местного управления
Глава 9. Государственное управление в России
в период разложения крепостного строя
и роста капиталистических отношений
(ïåðâàÿ половина XIX â.)
9.1. Реалии и проекты государственных преобразований
в первой четверти XIX â.
Негласный комитет и учреждение Государственного совета
Две концепции развития России
9.2. Идеология охранительного либерализма: авторитарная
модель взаимоотношения власти и общества
Дворянство и духовенство
9.3. Структура государственного управления
Высшие органы власти и управления
9.4. Местное управление
Дворянское и городское самоуправление
Полицейские и судебные органы
9.5. Управление финансами
601
201
202
204
205
207
209
209
210
212
214
216
216
216
218
219
219
220
220
222
223
224
224
227
230
231
Крестьянство 232
Городское население
234
236
236
247
248
250
251
Стр.602
602
Глава 10. Государственное управление в России в период
утверждения капитализма. Реформы 60—70-х годов
и контрреформы 80—90-õ годов XIX â.
10.1. Цели и задачи российской модернизации
60—70-õ годов XIX â.
Специфика модернизации
Реформационный процесс 60—70-х годов
Политические последствия реформ
10.4. Местное управление
Управление национальными окраинами
Административное деление — общее и специальное
10.5. Судебная реформа
Судебные учреждения
Прокуратура и адвокатура
Недостатки судебной реформы
10.6. Военная реформа
10.7. Реформа полиции и тюремной системы
10.8. Финансовая реформа
10.9. Реформы системы образования и цензуры
10.10. Церковь в системе государственного управления
10.11. Проекты конституционных реформ и контрреформа
80—90-õ годов
Три проекта конституционных реформ
Контрреформы 80—90-õ годов XIX â.
Раздел V. Государственное управление периода
думской монархии и первой республики
(1905 — октябрь 1917 ãã.)
Введение в раздел
Переход к рыночной экономике и политической демократии
как мировая тенденция
Процесс разрушения легитимности Российской империи
Глава 11. Государственное управление в Российской империи
в начале XX в. Утверждение дуалистической
монархии (1900—1917)
253
254
255
256
259
10.2. Крестьянская реформа — юридическое уравнивание сословий 260
10.3. Реформа местного самоуправления. Земская и городская
реформы
264
266
266
269
272
272
274
275
276
277
281
283
284
286
287
289
291
292
292
293
295
11.1. Этапы и логика формирования думской монархии в России 295
11.2. Динамика угроз и вызовов на рубеже ÕIÕ—ÕÕ ââ.
и набор альтернатив политического развития в России
299
Стр.603
Оглавление
Ускоренное промышленное развитие России
Четыре основные проблемы
11.3. Конституционные реформы начала XX в. и переход
к думской монархии
«Булыгинская» Дума
Образование Советов и «дарование» гражданской свободы
11.4. Партийная система и избирательное законодательство
Российские политические партии
Избирательное законодательство
11.5. Основные законы и система государственной власти
и управления
603
299
300
302
303
304
305
305
308
Император — глава государственной и исполнительной власти 309
Основные права и свободы граждан и их реализация
11.6. От дуалистической к парламентской монархии: причины краха 312
I Государственная дума и аграрный вопрос
II Государственная дума и аграрный вопрос
Государственный переворот 3 июня 1907 г.
11.7. Столыпинская аграрная реформа
Последствия реформы
309
311
312
314
315
316
320
11.8. Проекты реформ местного управления и школьной реформы 322
11.9. Реорганизация карательных органов
11.10. Управление государственными финансами
11.11. Реорганизация армии
326
329
332
11.12. Государственное управление в годы Первой мировой войны 334
1914—1916 ãã.
Февраль 1917
Глава 12. Государственное управление после Февральской
революции 1917 ã.
12.4. Перестройка государственного аппарата
и общественно-политические процессы
Борьба за армию и ее реорганизация
Общественно-политические процессы
Органы управления
Местные органы власти и самоуправления
Армия. Карательные органы
Правовая и судебная системы
Национально-государственное устройство
12.6. Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов
как альтернативная модель власти
12.1. Причины перехода от буржуазной монархии к республике 344
12.2. Цели государственной политики Первой республики
12.3. Идеология управления Временного правительства
336
341
343
347
350
353
357
359
12.5. Структура государственного аппарата первой республики 362
Органы власти
362
364
364
365
366
368
370
Стр.604
604
Раздел VI. Советская система управления
и государственный аппарат: этапы развития,
принципы организации и структура
(îêòÿáðü 1917 — декабрь 1991 ãã.)
Введение в раздел
Этапы и логика формирования
Факторы формирования советской государственной системы
Глава 13. Становление советской государственной
системы (1917—1921)
13.1. Становление Советского государства и учреждение советской
государственной системы
Военно-революционный комитет
Высшие органы власти
Местные органы власти и управления
13.2. Какое государство собирались строить большевики
и какое построили?
13.3. Диктатура партии вместо диктатуры пролетариата
Создание партийной номенклатуры
«Чрезвычайщина» как атрибут партийного государства
13.4. Правоохранительные органы. Армия
Рабочая милиция и судебные органы
Репрессивные органы и ВЧК
Создание Красной армии
13.5. Централизация управления экономикой и чрезвычайные
продовольственные меры
Создание Наркомзема, Наркомпрода и продовольственная
диктатура
13.6. Военный коммунизм. Экономическая политика
Советского государства (1918—1921)
Политика военного коммунизма как особого уклада хозяйства
Национализация банков
Рабочий контроль
Национализация промышленности
Органы контроля
13.8. Формирование советского государственного аппарата
и нового правящего класса
13.9. Управление просвещением и наукой. Советское государство
и церковь
Формирование советской системы образования и науки
Конфликт с Церковью
373
374
374
374
Модель управления в рамках партийного государства (1918—1991) 378
Советский государственный аппарат: тенденции развития
380
383
384
384
386
388
390
394
395
397
400
400
402
405
407
408
412
412
414
415
416
419
13.7. Центральная администрация и система местного управления 420
Наркоматы и главкизм
«Вся власть Советам!»
420
423
424
430
430
432
Стр.605
Оглавление
605
Глава 14. Федеративная модель государственного управления
после образования СССР (1922)
14.1. Национально-государственное строительство в РСФСР
14.2. Образование СССР. Государственное развитие РСФСР
Глава 15. Система государственного управления
в период НЭПа (1921 — конец 20-õ ãîäîâ)
15.1. Цели государственной политики и управления
15.2. Перестройка государственного аппарата
Органы управления хозяйством
Органы правопорядка и судебная система
Прокуратура и адвокатура
Вооруженные силы
15.3. Советская номенклатура — формирование номенклатурного
корпоративного права
Глава 16. Тоталитарный режим
и командно-административная система управления
в СССР (30-å—40-å годы XX â.)
16.1. Вызовы и угрозы конца 20-õ — 40-õ годов
и цели государственной политики
Внутренние угрозы
Глобальные угрозы
16.2. Государственный аппарат и способы его обновления
и рекрутации
«Аппарат не улучшается, преступления увеличиваются…»
«Чистки», выдвиженчество и репрессии
16.3. Командно-административная система управления:
характерные черты и условия формирования
16.4. Конституция СССР 1936 г. и структура государственного
управления
Высшие органы власти и центральные органы управления
Идеология управления
16.5. Структура и механизм деятельности государственной
администрации
Управление экономикой
Вооруженные силы
Правоохранительные органы
16.6. Национально-государственное строительство СССР
в 30— 40-å годы
Глава 17. Система государственного управления в период
Великой Отечественной войны (1941—1945)
17.1. Цели и идеология государственного управления
435
436
439
14.3. Конституция СССР 1924 ã. и Конституция РСФСР 1925 ã. 443
446
446
448
448
449
451
453
453
456
457
458
463
466
466
468
473
481
484
486
488
488
490
490
494
496
496
Стр.606
606
17.2. Чрезвычайная система управления: структура и механизм
функционирования
17.3. Государственный аппарат: тенденции развития
Глава 18. Советская система государственного управления
в послевоенный период (1945—1991)
18.1. Государственная система управления в восстановительный
ïåðèîä: тенденции развития (1945—1953)
Факторы эволюции системы государственного управления
послевоенного периода
498
501
504
504
505
Реорганизация системы управления и государственного аппарата 507
18.2. Система государственного управления в период
десталинизации и реформ Í.Ñ. Хрущева (1954—1964)
Факторы развития государственной системы
510
511
Реформы государственного аппарата — децентрализация
и демократизация управления
18.3. Система государственного управления в период стабильного
развития (1964—1982)
Факторы развития системы государственного управления
Реформы государственного управления
Система государственной власти и управления
по Конституции СССР 1977 ã.
Глава 19. Трансформация советской государственной
системы управления (1985—1991)
19.1. Вызовы и угрозы 80-õ годов
513
515
516
517
519
521
521
19.2. Государственный аппарат 80-х годов: тенденции развития 524
19.3. Перестройка как «революция сверху» или социальная
импровизация? 527
19.4. Реформа политической системы
19.5. Конституционная реформа — перестройка главных
институтов государства
Высшие органы государственной власти и управления
Местное управление
Вооруженные силы и правоохранительные органы
19.6. Реформа органов государственного управления
Реорганизация центральной администрации —
«министерская чехарда»
Крах системы государственных финансов
Ликвидация плановой системы хозяйства —
Закон о разгосударствлении и приватизации предприятий
19.7. Изменения национально-государственного устройства —
суверенизация республик и Ново-Огаревский процесс
19.8. Распад СССР и ликвидация Советского государства
529
531
531
533
534
535
535
536
539
540
544
Стр.607
Оглавление
607
Раздел VII. Современный этап государственного
управления в Российской Федерации
(1991—2006) 547
Введение в раздел
Глава 20. Становление системы государственной власти
и управления
20.1. Тенденции в развитии системы власти и управления
в переходный период
20.2. Разработка новой Конституции и упразднение советской
системы
20.3. Процессы дезинтеграции в сфере
национально-государственного строительства
Глава 21. Современная система государственного
управления Российской Федерации
21.1. Нормативная модель системы государственного управления
по Конституции РФ (1993 ã.): дилеммы и угрозы
21.2. Структура высших органов власти и управления
Законодательная власть
Центральные органы исполнительной власти
Президент Российской Федерации
Правительство Российской Федерации
Судебная власть
21.3. Территориальная организация государственного управления
в Российской Федерации
21.4. Какая же модель государственного управления создана
на рубеже XXI â.?
21.5. Административная реформа 2004 ã.: цели и последствия
21.6. Государственная служба
Классификация государственных должностей
Принципы государственной службы РФ
Права и обязанности госслужащих
21.7. Местное управление: современные тенденции развития
Заключение
548
550
550
551
555
557
557
561
561
563
564
565
566
567
570
573
576
576
579
580
Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ 581
Федеральная программа «Реформирование государственной
службы РФ»
582
584
596
Стр.608