Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова
Т.И. Волкова
Земство и земские учреждения
в России в начале ХХ века
(на материалах губерний
Центральной России)
Учебное пособие
Рекомендовано
Научно-методическим советом университета для студентов,
обучающихся по специальности История
Ярославль 2007
1
Стр.1
УДК 94(47):352.075
ББК Т 3(2)5–3я73
В 67
Рекомендовано
Редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного издания. План 2007 года
Рецензенты:
А.В. Азов, д-р филос. наук, канд. ист. наук, профессор;
кафедра отечественной истории Ярославского государственного
педагогического университета им. К.Д. Ушинского
(зав. кафедрой д-р ист. наук, профессор Г.Н. Кочешков)
Волкова, Т.И. Земство и земские учреждения в России в
В 67
начале ХХ века (на материалах губерний Центральной
России): учеб. пособие / Т.И. Волкова; Яросл. гос. ун-т. –
Ярославль : ЯрГУ, 2007. – 112 с.
В пособии рассматриваются общие принципы организации
и функционирования института земства в России: степень
компетенции созданных структур, сфера их деятельности,
источники финансирования. Основное внимание
уделяется работе земских органов губерний Центральной
России в области народного образования и здравоохранения.
Предназначено
для студентов, обучающихся по специальности
030401 История (дисциплина «История местного
самоуправления в России», блоки ОПД и ДС), очной и очно-заочной
форм обучения.
Библиогр.: 68 назв.
УДК 94(47):352.075
ББК Т 3(2)5–3я73
© Ярославский государственный
университет им. П.Г. Демидова,
2007
© Т.И. Волкова, 2007
2
Стр.2
Введение
Российская Федерация переживает в настоящее время период
поиска новых форм государственного и политического устройства,
воплощающих в себе сочетание принципов централизма и местного
самоуправления. Именно поэтому взоры многих российских
политиков обращены сегодня преимущественно на Запад.
Происходят многочисленные попытки «прижить» европейские
модели управления или отдельные их атрибуты к существующим
в стране структурам власти. Население запуталось в появившихся
новых терминах и названиях этой местной власти: префектуры и
магистратуры, муниципалитеты и мэрии.
Вместе с тем все жизненно важные решения, касающиеся интересов
граждан, так или иначе реализуются через органы управления
на местах. И они могут стать либо барьером, либо катализатором
на пути проводимых реформ в стране. Поэтому историческое
знание принципов организации, деятельности и опыта
своих отечественных органов самоуправления, существовавших в
Российской империи еще с середины XIX столетия, во многом
приобретает не только познавательную, но и практическую значимость.
В
середине XIX столетия Россия, так же как и сейчас, делала
выбор своего дальнейшего исторического пути развития, переживала
период модернизации всех сфер жизнедеятельности общества.
Этот процесс начался с перестройки экономической сферы
в государстве, с основополагающей реформы 1861 г. по отмене
крепостного права. С освобождением миллионов крестьян изпод
всеобъемлющей власти помещиков в стране сложился своеобразный
вакуум власти в отношении государства с «низами».
Централизованная бюрократическая машина могла восполнить
образовавшийся разрыв, только громадно увеличившись в размерах,
чего не выдержали бы никакие финансы страны.
«Положение о губернских и земских учреждениях» было
подписано и утверждено императором Александром II 1 января
1864 г. Впервые в России вновь создаваемые органы местного
управления строились на основе выборов гласных из числа местных
жителей. При разработке земской реформы исходили из не3
Стр.3
обходимости включить в управление местным хозяйством все
слои населения. В ней получили закрепление принципы буржуазного
представительства: выборность всех гласных, зависимость
избирательного права от имущественного ценза, сменяемость
гласных. Однако выборы в земские учреждения не были прямыми
и равными, они проводились по трем избирательным съездам.
Для участия в них все местное население делилось на три курии:
землевладельческую, городскую и крестьянскую (с учетом социальной
структуры общества). В первых двух куриях существовал
имущественный ценз. Безусловно, подобная избирательная система
была далека от современных представлений. Однако для того
времени в ней был сделан существенный прорыв от традиционного
для Российской империи сословно-авторитарного к гражданскому
обществу.
Система земских учреждений была следующей. Все земства
делились на уездные и губернские. Земскими органами были земские
собрания и управы. Первые – принимали решения, вторые –
их исполняли. Срок их полномочий до новых выборов был определен
в три года.
Итак, закон определял новые структуры управления как общественные
и цензовые, им не передавались какие-либо функции
власти. В компетенцию новых структур были отнесены вопросы,
«относящиеся к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой
губернии и уезда»1. Круг вопросов, очерченный по закону
1 января 1865 г., делил земские функции на два разряда – на обязательные
и необязательные.
В перечень обязательных входили следующие: содержание
отдельных чинов местного гражданского управления, мест заключения,
присутствий по крестьянским делам, денежные выплаты
мировым и уездным посредникам и т.д. Фактически это были
обязанности местного начальства, которые до реформы осуществлялись
последним на средства губернских сборов и были для него
обременительны.
К числу необязательных мероприятий были отнесены экономическая
помощь крестьянским обществам, продовольственное
1 Полное собрание законов Российской империи (ПЗС). Собрание второе
(1825 – 1881). Т. 39. Отд. 1. СПб., 1867. № 40457. С. 2.
4
Стр.4
дело, содержание медицинской части в уезде и губернии, забота о
народном образовании, поддержание материальной части сельских
школ и распространение грамотности, благоустройство населенных
пунктов и т.д.2
Таким образом, земская деятельность охватывала по существу
все стороны местной жизни. Взяв на себя такой обширный
круг непростой практической работы, земство фактически восполняло
пробелы и обеспечивало те сферы общественной жизни,
которые находились в запущенном состоянии и оказались непосильными
для государственных структур.
Поскольку личный состав земских органов не принадлежал к
профессиональному чиновничеству, на работу в земства шли не
ради карьеры, а ради служения Отечеству, ради реализации своей
социальной и профессиональной активности. Поэтому частичное
высвобождение общества из-под контроля государства (хотя бы
на местном уровне) давало свободу общественной инициативе и
самодеятельности. Успехи земства за 53 года показали, насколько
быстрее развивалось бы общество, будь оно в целом устроено на
демократических принципах своей жизнедеятельности.
Видный юрист гражданского права Г.А. Джаншиев в своей
работе «Эпоха Великих реформ» так оценил значение земской
деятельности в России: «Если за всем тем и несмотря на все тяжелые
условия существования, земские учреждения внесли в
экономику страны во многих областях такие свои посильные расходы,
несравнительно с казенным хозяйством, если из ничего
создали народную школу, народную медицину, земское страхование,
создали, составляющую гордость русской нации перед Европою,
особую земскую статистику, и помимо всего этого земские
учреждения послужили школою политического воспитания
общества и народа»3.
Все сюжеты, касающиеся земской деятельности и представленные
в главах настоящего учебного пособия, базируются на
материалах девяти губерний Центральной России: Московской,
Владимирской, Костромской, Тверской, Ярославской, Смоленской,
Тульской, Рязанской и Калужской. Данное обстоятельство
2 ПЗС. Собрание второе (1825 – 1881). Т. 39. Отд. 1. СПб., 1864. № 40457.
3 Джаншиев Г.А. Эпоха Великих реформ. М., 1898. С. 355.
5
Стр.5
во многом обусловлено особенностями процесса модернизации в
России, ускорившегося в 60-е гг. XIX столетия и получившего
свое развитие в это время как бы «сверху вниз». Он быстрее шел
в столицах, которые тянули за собой провинцию через социальную
мобильность населения. Более развитые в культурном отношении
Петербург и Москва оказывали цивилизирующее влияние
на всю провинцию, однако наиболее быстро это влияние сказывалось
в центре страны. Образ жизни, мотивация поведения, гражданская
активность содействовали саморазвитию общества,
осознанию им своих интересов. Культурная среда быстрее формировалась
в центре и способствовала повышению культуры в
целом.
При этом земские структуры как траектории этого движения
содействовали распространению просветительных и образовательных
задач на селе, сужали пропасть между существовавшей
городской и сельской культурой путем развития образования в
деревне, создания медицинской инфраструктуры. Тем самым они
формировали механизм ускорения культурного развития деревни,
механизм развития культурного стереотипа общества в целом.
Все эти перечисленные процессы и получили свое наиболее глубокое
развитие в центральных губерниях страны.
6
Стр.6
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение ............................................................................................. 3
Глава 1. Становление земского налогообложения.
Земские оценочные работы ................................................ 7
Глава 2. Финансовая основа земской деятельности.
Доходные и расходные сметы .......................................... 24
Глава 3. Деятельность земств в области
народного просвещения .................................................... 37
Глава 4. Деятельность земств в области медицинского
обслуживания населения .................................................. 59
Глава 5. Особенности земской деятельности в сфере
здравоохранения в годы Первой мировой войны ........ 82
Заключение .................................................................................... 101
Темы рефератов ............................................................................ 104
Источники и литература ............................................................. 105
110
Стр.110