Центр проблемного анализа и государственноуправленческого
проектирования
Государственная политика
противодействия коррупции
и теневой экономике
в России
Том 2
Нормативный пакет
Москва
Научный эксперт
2009
Стр.1
УДК 338.22:35
ББК 65.012.2
Г 72
Коллектив авторов:
Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р., Вилисов М.В., Колодкин Л.М.,
Малчинов А.С., Погорелко М.Ю., Сазонова Е.С., Ярутич А.Ю.
Под общей редакцией Сулакшина С.С.
Г 72
Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др.
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в
России. Монография в 2-х томах. Т. 2. М.: Научный эксперт, 2009. — 304 с.
ISBN 978-5-91290-064-8
Коррупция и теневая экономика — явления взаимосвязанные и взаимопорождающие
друг друга, а поэтому рассматривать меры противодействия им вне единого комплекса
непродуктивно. Ключевым предлагаемым к принятию нормативным правовым
актом, позволяющим реализовать указанный подход, является представленная
на суд читателя Доктрина государственной политики противодействия коррупции
и теневой экономике в РФ, содержащая программу конкретных государственноуправленческих
действий и решений.
Проект федерального закона «О Доктрине государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике в Российской Федерации» разработан рабочей
группой Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования
при участии специалистов ведущих экономических, юридических и политологических
научных центров страны.
Помимо существующих пробелов авторы выявили целый ряд несовершенств действующего
правового регулирования вопросов противодействия коррупции и теневой
экономике, на основании чего сформулирована необходимость разработки ряда
новых актов. Тексты предлагаемых к принятию законопроектов, а также концепции
актов содержатся в части IV монографии.
Для руководителей органов законодательной, судебной и исполнительной власти,
субъектов экономической деятельности, экономистов, правоведов, научных работников,
аспирантов, студентов и всех интересующихся современными проблемами коррупции
и теневой экономики.
УДК 338.22:35
ББК 65.012.2
ISBN 978-5-91290-064-8
© Центр проблемного анализа и государственноуправленческого
проектирования, 2009
Стр.2
Введение
В первом томе монографии «Государственная политика противодействия
коррупции и теневой экономике в России»1
были исследованы основные
проблемы, вызванные высоким уровнем коррупции и теневой экономики,
рассмотрена и дана оценка действующей версии политики противодействия
указанным явлениям, а также изложены основные идеи (концепты) предлагаемых
авторами решений указанных проблем.
Второй том монографии является продолжением указанной работы и
содержит доктрину государственно-управленческих действий противодействия
коррупции и теневой экономике. Доктрина государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации
в данной работе разработана как основной государственно-управленческий
документ, определяющий содержание государственной политики в исследуемой
области управления, формирующий и приводящий в действие механизм
ее исполнения. Термин «доктрина» в такой трактовке представляет
собой правовую новеллу, впрочем, как и нормативно-организационное содержание
самого документа2
ляемый документ отличается от традиционных доктрин, действующих в
Российской Федерации.
Новизна правовой формы и содержания предложенного документа связана
с тем, что решена непростая классическая проблема государственного
управления. Государство как институт в своей управленческой практике сочетает
нормативно-правовое и политическое начала. Общеизвестен тезис
революционеров о революционной целесообразности, которая выше закона.
К сожалению, в российской практике этот принцип до конца не изжит. Отсюда
государственная политика далека от управленческой атрибутики, непрозрачна,
непролонгирована и зависит от итогов очередных выборов высших
государственных лиц, видоизменяясь с ними, несистемна, слабо ценностнои
целеориентирована и в целом далека от эффективного облика.
Нельзя сказать, что до настоящего времени в России не предпринимались
попытки разработать и реализовать те или иные концепции противодействия
коррупции и теневой экономике, инициаторами которых выступали
федеральные и региональные структуры, отдельные политики и научные
коллективы. Равно как нельзя с уверенностью утверждать, что все эти концептуальные
подходы в разной степени были ошибочными или несвоевре1
Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика противодействия
коррупции и теневой экономике в России. Монография в 2 т. Т. 1. — М.: Научный
эксперт, 2008.
2
Экономическая доктрина Российской Федерации (макет-проект). Под ред. С.С. Сулакшина.
Монография. — М.: Научный эксперт, 2008.
3
. Несмотря на совпадение термина, представ
Стр.3
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
менными. Так, 31 июля 2008 г. Президентом РФ утвержден Национальный
план противодействия коррупции3
. План состоит из четырех частей (разделов):
первый раздел посвящен законодательному обеспечению противодействия
коррупции, второй включает меры по совершенствованию органов
государственного управления в целях противодействия коррупции, третий
посвящен мерам по повышению профессиональной подготовки юридических
кадров и правовому просвещению, и четвертый предполагает принятие
первоочередных мер по реализации плана.
Но статус и порядок исполнения Национального плана противодействия
коррупции не определен, поэтому он является скорее актом политической
воли. Как и многие другие акты подобного уровня, план предполагает меры
противодействия только коррупции, что является в корне ошибочным.
В первом томе монографии «Государственная политика противодействия
коррупции и теневой экономике» авторским коллективом доказывается,
что коррупция и теневая экономика — явления взаимосвязанные и взаимопорождающие
друг друга, а поэтому рассматривать меры противодействия
им вне единого комплекса непродуктивно.
Такая же методологическая ошибка допущена и в Федеральном законе от
25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»4
.
Фактом остается то обстоятельство, что спустя 15 лет после открытия
общенациональной дискуссии на тему «сколько у нас коррупции и теневой
экономики и как с ними нужно бороться» законопроекта доктринального
уровня, закрепляющего основные направления и управленческие действия
комплексной борьбы государства с коррупцией и теневой экономикой и
объединяющего в рамках единого нормативного правового акта нормы антикоррупционного
содержания и разной отраслевой принадлежности, разработано
не было.
В России уровень ненаблюдаемой экономики составляет 25% от ВВП, в
Чехии — 9%, Польше — 13%, Болгарии и Венгрии — по 16%, Латвии — 17%,
Литве — 18%, Словакии — 22%, Белоруссии — 12%, Туркменистане — 14%,
Казахстане — 27%, Армении — 29%, Молдавии — 31%, Киргизии — 48%5
По итогам прокурорских проверок в 2008 году по фактам коррупции
.
было возбуждено 3400 уголовных дел. Среди обвиняемых были чиновники
разного уровня, руководители муниципальных образований и заместители
руководителей субъектов Федерации6
. По данным исследования, проводимого
в рамках совместного аналитического проекта Standard & Poor’s и Центра
экономических и финансовых исследований и разработок при Российской
3 «Российская газета», № 164, 5 августа 2008 г.
4 СЗ РФ, 2008, № 52, ст. 6228.
Nations, 2003.
6
4
5 Non-observed economy in national accounts. Survey of national practices. — Geneva: United
.
Стр.4
Введение
экономической школе, российский индекс транспарентности 90 крупнейших
российских публичных компаний в 2008 г составил только 56%7
.
Согласно данным Индекса восприятия коррупции (ИВК) за 2008 год,
опубликованного «Транспэренси Интернешнл», показатель России — 2,1
(ноль обозначает самый высокий уровень восприятия коррупции, а десять
— наименьший)8
. В 2007 году этот показатель составлял 2,39
. На примерно
том же уровне находятся такие страны, как Сирия, Бангладеш, Кения.
За последние восемь лет для России это худший показатель.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации10
коррупция
определена как одна из угроз национальной безопасности, а консолидация
усилий, направленных на борьбу с коррупцией, рассматривается
как одна из мер обеспечения национальной безопасности.
Какой же отпор можно дать с помощью современного государственного
управления таким общественно опасным явлениям, как коррупция и теневая
экономика?
Понятие коррупции прямо не упоминается ни в одном из нормативных
правовых актов, устанавливающих ответственность за отдельные виды коррупционных
правонарушений.
По состоянию на 01.04.2009 года понятие «теневая экономика» упоминается
в 45 нормативных актах РФ (включая государственные образовательные
стандарты), но ни один нормативный правовой акт, основной задачей
которого является обеспечение противодействия теневой экономике, так и
не был принят.
Вполне очевидно, что масштабный ответ российской коррупции и теневой
экономике требует решений на высшем уровне, программно-целевого
планирования такой деятельности, ресурсного обеспечения, широчайшей
пиар-кампании для мобилизации общественного мнения и создания психологического
фона, понуждающего к должному поведению.
Однако на сегодняшний день складывается ситуация, при которой программные
и доктринальные документы носят характер скорее не правовых
(управленческих, рассчитанных на реализацию), а политических (рассчитанных
более на пиар), зависящих от воли конкретных высших лиц государства,
а не обусловленных естественной и согласованной в обществе необходимостью
государственного строительства и общественного развития.
В первом томе монографии в качестве основного документа, закладывающего
основы противодействия коррупции и теневой экономике, авторским
7
.
8 .
9 .
10 Утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (изложена в новой редакции
Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 4) // СЗ РФ, 2000 г., № 2,
ст. 170.
5
Стр.5
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
коллективом предлагалась Концепция государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике, утверждаемая указом
Президента РФ. Однако в ходе подготовки второго тома монографии,
который по замыслу исследователей должен был содержать Программу
государственно-управленческих действий по противодействию коррупции
и теневой экономике, авторы пришли к выводу о необходимости
конструирования документа нового типа. Авторы решили отказаться от
первоначального варианта — Концепции, утверждаемой указом Президента
РФ, находящегося в русле традиционной российской управленческой
практики, в пользу Доктрины государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике, утверждаемой федеральным
законом. Принципиальные отличия разработанного документа от имеющихся
российских аналогов доктринальных актов состоят в его статусе и
содержании.
Форма федерального закона, в отличие от указа Президента РФ, предполагает
широкие возможности публичного обсуждения, достижения общественного
консенсуса по основным положениям доктрины, по привлечению
к дискуссии научной и экспертной общественности, бизнеса, а также всех
ветвей и уровней государственной власти. Юридическая сила доктрины в
этом случае существенно повышает вероятность ее реализации и гарантии
ее ресурсного обеспечения. Федеральный закон обязателен для исполнительной
власти, поднадзорен, а четкие положения позволяют приступить
к исполнению доктрины без замедления. Обеспечивается прозрачность исполнения
доктрины, возможность контролировать ее исполнение различными
ветвями власти — Государственной Думой Федерального Собрания
Российской Федерации, Президентом Российской Федерации. Достигаются
большая устойчивость от воздействий политической конъюнктуры, системность
и гибкость.
Содержание такого документа нового типа, как доктрина государственной
политики, в отличие от концепции, представляет собой систему ценностей
и целей, государственно-управленческих мер, решений и действий,
оформленных соответствующими нормативными правовыми актами и
программами и направленных на реализацию поставленных публично
целей. Концепция же является более узким по содержанию документом,
охватывающим лишь основные принципы, направления и общие механизмы
реализации государственной политики. Таким образом, концепция не
является документом, способным в полной мере охватить всю платформу
предлагаемой государственной политики противодействия коррупции
и теневой экономике. Строго говоря, концепцию невозможно исполнить.
Ее можно применять только для последующих разработок управленческих
документов, чего по понятным причинам не происходит. Государственное
управление зависает.
6
Стр.6
Сведения об авторах
Сулакшин Степан Степанович, доктор политических наук, доктор
физико-математических наук, профессор, генеральный директор Центра
проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования
Колодкин Леонард Михайлович, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской Федерации, профессор кафедры
психологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления
МВД России
Максимов Сергей Васильевич, доктор юридических наук, профессор,
заведующий сектором уголовного права и криминологии Института государства
и права РАН
Ахметзянова Ильмира Рафаиловна, юрист-эксперт, Центр проблемного
анализа и государственно-управленческого проектирования
Бисеров Глеб Владимирович, эксперт-аналитик, Центр проблемного
анализа и государственно-управленческого проектирования
Вилисов Максим Владимирович, кандидат политических наук, заместитель
генерального директора Центра проблемного анализа и государственноуправленческого
проектирования
Малчинов Александр Сергеевич, кандидат юридических наук, старший
юрист-эксперт, Центр проблемного анализа и государственноуправленческого
проектирования
Погорелко Мария Юрьевна, юрист-эксперт, Центр проблемного анализа
и государственно-управленческого проектирования
Сазонова Елена Сергеевна, юрист-эксперт, Центр проблемного анализа и
государственно-управленческого проектирования, младший научный сотрудник
Института государства и права РАН
Ярутич Анастасия Юрьевна, юрист-эксперт, Центр проблемного анализа
и государственно-управленческого проектирования
295
Стр.295
Содержание
Введение ............................................................................................................ 3
Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины
государственной политики противодействия коррупции
и теневой экономике в Российской Федерации ............................ 13
Часть II. Проект федерального закона «О Доктрине
государственной политики противодействия коррупции
и теневой экономике» ........................................................................... 27
Часть III. Доктрина государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике
в Российской Федерации ...................................................................... 31
Преамбула ....................................................................................................... 33
Глава 1. Общие положения ........................................................................ 33
1.1. Статус настоящей Доктрины .................................................................. 33
1.2. Основные понятия .................................................................................... 34
1.3. Формирование политики противодействия коррупции
и теневой экономике .................................................................................. 37
1.4. Ценностный выбор, цели и задачи политики противодействия
коррупции и теневой экономике ............................................................ 39
1.5. Приоритеты государственного управления, вытекающие
из ценностей государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике ............................................................ 42
1.6. Принципы государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике ............................................................ 43
1.7. Основные количественные целевые и мониторируемые
показатели государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике ............................................................ 43
296
Стр.296
1.8. Структура направлений политики противодействия
коррупции и теневой экономике ............................................................ 45
1.9. Основные принципы выбора решений политики
противодействия коррупции и теневой экономике .......................... 45
1.10. Периодизация планирования (периоды реализации)
настоящей Доктрины .............................................................................. 46
1.11. Срок действия настоящей Доктрины .................................................. 46
1.12. Головной исполнитель и иные ответственные исполнители
настоящей Доктрины .............................................................................. 46
Глава 2. Текущее и целевое состояние в сфере политики
противодействия коррупции и теневой экономике.
Стратегия перехода ................................................................................ 47
2.1. Текущее состояние и факторы распространения коррупции
и теневой экономики в России: ............................................................... 47
2.2. Целевой уровень коррупции и теневой экономики ......................... 48
2.3. Текущее состояние государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике .......................... 49
2.4. Целевое состояние государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике .......................... 50
2.5. Стратегия перехода при модернизации политики
противодействия коррупции и теневой экономике .......................... 51
Глава 3. Проблемы в сфере политики противодействия
коррупции и теневой экономике и их управленческие
решения ..................................................................................................... 52
Глава 4. Механизм реализации политики противодействия
коррупции и теневой экономике ....................................................... 87
4.1. Принципы государственного управления политикой
противодействия коррупции и теневой экономике .......................... 87
4.2. Система государственного управления политикой
противодействия коррупции и теневой экономике .......................... 88
4.3. Международное сотрудничество Российской Федерации
в сфере противодействия коррупции и теневой экономике ........... 91
297
Стр.297
4.4. Планирование, мониторинг и контроль в государственном
управлении политикой противодействия коррупции
и теневой экономике .................................................................................. 93
4.5. Модернизация системы государственного управления
политикой противодействия коррупции и теневой
экономике ..................................................................................................... 95
4.6. Кадровое обеспечение реализации государственной
политики противодействия коррупции и теневой
экономике ..................................................................................................... 99
4.7. Участие граждан, негосударственных коммерческих
и некоммерческих организаций в реализации
государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике .......................................................... 100
Глава 5. Программа правового обеспечения реализации
политики реализации противодействия коррупции
и теневой экономике ........................................................................... 104
5.1. Неотложные (краткосрочные) меры .................................................. 104
5.2. Переходный процесс ............................................................................... 104
5.3. Долгосрочный механизм ....................................................................... 105
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов
по программе правового обеспечения государственной
политики противодействия коррупции и теневой
экономике в РФ ..................................................................................... 142
Проект федерального закона «О правовых актах
в Российской Федерации» .................................................................. 142
Пояснительная записка к проекту федерального закона
«О правовых актах в Российской Федерации» ............................ 185
Проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации по вопросам
государственной гражданской службы» ....................................... 189
298
Стр.298
Пояснительная записка к проекту федерального закона
«О внесении изменений в некоторые законодательные
акты Российской Федерации по вопросам государственной
гражданской службы» ......................................................................... 191
Концепция проекта федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О статусе судей
в Российской Федерации», Федеральный закон
«Об органах судейского сообщества в Российской
Федерации», Федеральный закон «О государственной
гражданской службе Российской Федерации»,
Арбитражный процессуальный кодекс Российской
Федерации, Гражданско-процессуальный кодекс
Российской Федерации, Уголовно-процессуальный
кодекс Российской Федерации» ....................................................... 196
Концепция проекта федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О статусе члена
Совета Федерации и статусе депутата Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ......... 203
Концепция проекта федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О политических
партиях» и Федеральный закон «О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации» ..................................................................... 207
Концепция проекта федерального закона «О доверительном
управлении имуществом лиц, замещающих
государственные должности, государственных
и муниципальных служащих» .......................................................... 211
Концепция проекта Кодекса поведения лиц, замещающих
государственные должности Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации, государственных
и муниципальных служащих ............................................................ 215
299
Стр.299
Концепция изменений законодательства в целях снижения
уровня коррупции в сфере безопасности дорожного
движения ................................................................................................ 230
Концепция проекта федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О системе
государственной службы Российской Федерации»
и Федеральный закон «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» ...................................................... 235
Концепция изменений законодательства в целях снижения
уровня коррупции в системе образования ................................... 242
Концепция Тарифно-квалификационного кодекса
Российской Федерации ....................................................................... 246
Концепция проекта федерального закона «О внесении
изменений в Уголовно-процессуальный кодекс
Российской Федерации, Уголовный кодекс
Российской Федерации и Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации» ..................................... 260
Концепция проекта федерального закона «О внесении
изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации
и Федеральный закон «О Счетной палате Российской
Федерации» ............................................................................................ 267
Заключение .................................................................................................. 272
Список нормативных правовых актов и использованной
литературы ............................................................................................. 275
Сведения об авторах ................................................................................. 295
300
Стр.300