Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова
Серия "Ярославская юридическая школа
начала XXI века"
В.Н. Карташов
С.В. Бахвалов
Правотворческая практика
субъектов
Российской Федерации
(некоторые проблемы
законодательной технологии)
Учебное пособие
Рекомендовано
Научно-методическим советом университета
для студентов специальности Юриспруденция
Ярославль 2007
Стр.1
УДК 340.1(075.8)
ББК Х 062.01я73
К 27
Серия основана в 2000 году
Рекомендовано
Редакционно-издательским советом университета
в качестве учебного издания. План 2007 года
Рецензенты:
кафедра теории и истории государства и права МУБиНТ;
кандидат юридических наук, доцент А.Н. Пьянков
К 27
Карташов, В.Н. Правотворческая практика субъектов Российской
Федерации (некоторые проблемы законодательной технологии) : учеб.
пособие / В.Н. Карташов, С.В. Бахвалов; Яросл. гос. ун-т. – Ярославль :
ЯрГУ, 2007. – 240 с. (Серия "Ярославская юридическая школа начала
ХХI века")
ISBN 978-5-8397-0556-2
В настоящем учебном пособии рассматривается общая характеристика
правотворческой практики субъектов РФ: понятие, содержание и
формы, признаки и виды нормативных правовых актов. Основное внимание
уделяется месту и роли законодательной технологии в правотворческой
практике субъектов РФ (сущности, технике, тактике, стратегии, процессуальной
форме и т.д.).
Пособие предназначено для студентов, обучающихся по специальности
030501 Юриспруденция (дисциплина «Правотворческая практика
субъектов Российской Федерации», блок ДС), всех форм обучения.
Библиогр.: 88 назв.
УДК 340.1(075.8)
ББК Х 062.01я73
© Ярославский государственный университет,
2007
ISBN 978-5-8397-0556-2
© В.Н. Карташов, С.В. Бахвалов, 2007
2
Стр.2
Оглавление
Предисловие ...................................................................................... 5
Глава 1. Общая характеристика правотворческой практики
субъектов Российской Федерации ......................................... 9
1.1. Понятие правотворческой практики ................................ 9
1.2. Содержание и формы правотворческой практики ........ 17
1.3. Типы (виды, подвиды) правотворческой практики ........ 19
1.4. Нормативный правовой акт: определение,
структура, классификация ............................................... 23
1.4.1. Определение и основные признаки нормативного
правового акта ................................................................. 23
1.4.2. Структура нормативного правового акта .................. 26
Глава 2. Законодательная технология в правотворческой
практике субъектов Российской Федерации ..................... 31
2.1. Понятие законодательной технологии ........................... 31
2.2. Логическая структура законодательной технологии ... 43
2.2.1. Законодательная техника (инструментальный
компонент технологии) .................................................. 47
2.2.2. Законодательная тактика (приемы, способы,
методы, правила) ............................................................ 66
2.2.3. Законодательная стратегия
(принципы, планирование, прогнозирование) ............. 85
2.3. Процессуальная форма законодательной
деятельности (стадии, производства, режимы) ........ 106
2.3.1. Общая характеристика процессуальной формы ..... 106
2.3.2. Обнародование региональных законов ................... 114
2.3.3. Процедуры введения региональных законов
в действие, изменения и утраты ими
юридической силы ........................................................ 126
3
Стр.3
Предисловие
Литература к изучению спецкурса «Правотворческая
практика субъектов Российской Федерации» ................. 169
ПРИЛОЖЕНИЯ
Приложение 1. Федеральный закон от 6 октября
1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп.
на 19 июня 2007 г.) .................................................................. 175
Приложение 2. Закон Ярославской области от 23 мая
1995 г. № 5-З «Устав Ярославской области»
(с изм. и доп. на 2 апреля 2007 г.) ......................................... 188
Приложение 3. Постановление Законодательного
Собрания Владимирской области от 22 мая 2002 г.
№ 157 «О Регламенте Законодательного Собрания
Владимирской области» (с изм. и доп.
на 29 июня 2005 г.) .................................................................. 193
Приложение 4. Закон Нижегородской области
от 10 февраля 2005 г. № 8-З «О нормативных
правовых актах в Нижегородской области»
(с изм. и доп. на 30 ноября 2006 г.) ....................................... 212
4
Стр.4
Предисловие
Предисловие
Динамичное развитие всех сфер жизнедеятельности российского
общества привело к резкому увеличению объема не только
федерального, но и регионального нормативно-правового массива.
Недооценка возможностей, а чаще всего незнание теоретических
основ правотворческой практики, техники, тактики, стратегии
и технологии в целом «творцами» права приводят к принятию
некачественных и неэффективных законов и других нормативных
правовых актов, возникновению пробелов, противоречий,
коллизий и иных недостатков в законодательстве. Особенно этот
процесс характерен для соответствующей практики субъектов
РФ, что проявляется в энтропии, неупорядоченности, разбалансированности
и нестабильности единого правового пространства
федеративного государства, отрицательно сказывается на реализации
прав и свобод граждан, их коллективов и организаций.
Только прокуратурой в 2006 г. выявлено около 6 тыс. существенных
недостатков нормотворческой деятельности органов законодательной
(представительной) власти субъектов федерации, более
50 тыс. нарушений законов (+ 45% к 2005 г.) исполнительной
властью, более 160 тыс. (+ 137%) правотворческих ошибок, допущенных
представительными и почти 465 тыс. (+ 39%) исполнительными
органами местного самоуправления1.
Поэтому наша задача заключалась в том, чтобы кратко
рассмотреть природу правотворческой практики субъектов
Российской федерации, показать ее существенные признаки,
раскрыть соотношение между ее содержанием и формой, дать
1 См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации
и работа органов прокуратуры (2006 год): Информационно-аналитический
доклад / Под ред. Н.Э. Звечаровского. М., 2007. С. 17 и след.
5
Стр.5
Предисловие
классификацию нормативным правовым актам, которые принимаются
на региональном уровне. Указанным аспектам проблемы
в современной юриспруденции посвящено немало диссертаций,
монографий, учебных пособий, статей и других научных
трудов2. Исходя из этого в первой главе работы мы дадали
лишь самую общую характеристику правотворческой
практики субъектов Федерации.
Многие отечественные (В.К. Бабаев, В.М. Горшенев,
В.В. Лазарев, А.В. Мицкевич и др.) и зарубежные (Ж.-Л. Бержель,
Ж. Карбонье, А. Нашиц и др.) авторы под правотворчеством
понимают лишь особую разновидность юридической
деятельности, направленную на подготовку, издание и опубликование
законов. Эта позиция нашла отражение и в законодательстве
субъектов РФ. Более того, в некоторых законах,
регулирующих порядок принятия нормативных правовых актов,
в содержании правотворчества включаются и официальное
толкование, и деятельность по оценке эффективности
реализации уже принятых нормативных актов и другие разновидности
юридической деятельности3.
В данном учебном пособии мы исходим из следующих
методологически существенных посылок. Во-первых, под
2 См., например: Дудко И.Г. Законодательство субъектов Российской
Федерации. Саранск, 2004; Законы области как субъекта Российской Федерации
/ Под ред. Ю.А. Тихомирова. Воронеж, 1996; Конституционное законодательство
субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования
в преподавании / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1999; Кочетков А.В. Законодательный
процесс в субъектах Российской Федерации. Тамбов, 1999;
Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: научно- методическое
пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998; Умнова И.А. Конституционно-правовая
реформа и региональное законодательство в Российской
Федерации. М., 1999.
3 См., например: Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. «О правотворчестве
и нормативных правовых актах Краснодарского края» (в ред.
от 06.03. 2007 г.) // Кубанские новости. 1995. 21 июня; Там же. 2007.
13 марта; Закон Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. «О нормативных
правовых актах в Нижегородской области» (в ред. от 30.11. 2006 г.)
// Нижегородские новости. 2005. 26 февраля.
6
Стр.6
правотворческой практикой субъектов РФ следует понимать
особую разновидность юридической деятельности компетентных
на то органов и должностных лиц, направленную на
разработку, издание и совершенствование (изменение или отмену)
нормативно-правовых предписаний, взятую в единстве
с накопленным правотворческим опытом (социальноправовой
памятью).
Во-вторых, центральное место в правотворческой практике
субъектов РФ занимает правотворческая технология, т.е.
основанная на определенных принципах, долгосрочных планах
и прогнозах (стратегия) система правотворческих действий
и операций компетентных органов субъектов федерации,
связанная с подготовкой, принятием, оформлением, обнародованием
качественных и эффективных нормативных правовых
актов, в ходе которой оптимально используются необходимые
ресурсы (людские, материальные, финансовые, трудовые
и т.п.), средства (техника), способы и методы (тактика),
процессуальные формы и соответствующие виды контроля за
законностью правотворческой практики.
Если правотворческая практика позволяет в большей степени
акцентировать внимание на ее статике, то соответствующая
технология – на динамично развивающихся процессах создания
субъектами федерации нормативных правовых актов. В
данном случае уже не затрагиваются свойства практики, объективированный
опыт (социально-правовая память), многие другие
элементы ее содержания, формы, функции и т.д.
В-третьих, законодательная технология является разновидностью
правотворческой технологии, она связана с механизмом
принятия (изменения и т.п.) законов (конституций,
уставов, органических законов, кодексов и т.п.). Поскольку
эти аспекты проблемы весьма слабо исследованы в юридической
науке, то основное внимание в работе мы уделяем, естественно,
законодательной технологии.
Теоретическую основу исследования составили труды современных
отечественных и зарубежных авторов (лингвистов,
политологов, экономистов, юристов, других представителей
7
Стр.7
Глава 1. Общая характеристика правотворческой практики ...
гуманитарных, естественных и технических наук), так или
иначе затрагивающих данную проблему4. Нормативноправовой
и эмпирической базой послужили Конституция РФ,
федеральные законы, нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации.
4 См., например: Технология. СПб., 1817; Ленк Х. Размышления о современной
технике / Пер. с нем., под ред. В.С. Степина. М., 1996; Титова
Л.Г. Технология власти. Ярославль, 2004; Стефанов Н. Общественные
науки и социальные технологии. М., 1976; Селевко Г.К. Современные образовательные
технологии. М., 1998; Руденко Л.Д. Технология социальной
работы. Ярославль, 2004; Черненко А.К. Правовая технология и устойчивое
социальное развитие: опыт методологического анализа. Новосибирск,
1996; Проблемы юридической техники: Сб. статей / Под ред. В.М. Баранова.
Н.Новгород, 2000; Законотворческая техника современной России: состояние,
проблемы, совершенствование: Сб. статей: в 2 т. / Под ред. В.М.
Баранова. Н.Новгород, 2001; Судакова С.В. Технология предупреждения
юридических конфликтов: Дис. ...канд. юрид. наук. Ярославль, 2004; Бахвалов
С.В. Законодательная технология (некоторые проблемы теории и методологии):
Дис. ... канд. юрид. наук. Ярославль, 2006.
8
Стр.8