Серия «Актуальные юридические исследования»
Ò.Ý. Êàëëàãîâ, Ñ.Ì. Петров
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Под редакцией
доктора юридических наук, профессора С.М. Петрова
Москва – 2008
Стр.1
УДК 352.075
ББК 67.401
К 35
Каллагов Т.Э., Петров С.М. Правовое регулирование муниципальной
службы в Российской Федерации / Под ред. д.ю.н., проф.
Ñ.Ì. Ïåòðîâà. Научное èçäàíèå. — Ì.: ЮРКОМПАНИ, 2009. – 144 ñ.
– (Серия «Актуальные юридические исследования»).
К 35
ISBN 978-5-91677-054-4
Настоящее издание посвящено анализу современного законодательства
о муниципальной службе в Российской Федерации.
Муниципальная служба рассматривается в органической
связи со всей системой публичной службы в стране и, особенно,
со службой государственной. Показаны противоречия, возникающие
в силу того, что правовое регулирование муниципальной
службы осуществляется трудовым правом, тогда как регулирование
государственной службы – административным. В работе
намечены пути разрешения этого противоречия, сформулированы
предложения об изменении федерального законодательства
о государственной и муниципальной службе.
Издание адресовано сотрудникам органов государственной
власти и местного самоуправления, научным работникам, студентам
и аспирантам, обучающимся по государственно-правовой
специальности, а также всем гражданам, интересующимся
проблемами муниципальной и государственной службы в России.
Материал
подготовлен с использованием
СПС ГАРАНТ (www.garant.ru)
УДК 352.075
ББК 67.401
ISBN 978-5-91677-054-4
© ООО «ÞÐÊÎÌÏÀÍÈ», 2008
2
3
Содержание
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ
СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Муниципальная служба как разновидность публичной
службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
§ 2. Особенности правового регулирования муниципальной
службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Глава II. ОСНОВНЫЕ КОМПОНЕНТЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ
СЛУЖБЫ
§ 1. Стадии и условия прохождения муниципальной службы . . . . . . .
§ 2. Организационные основы муниципальной службы . . . . . . . . . . .
Глава III. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ
СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Укрепление административно-правовых основ муниципальной
службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
§ 2. Совершенствование организации муниципальной
службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Стр.2
Введение
Введение
Принятие Федерального закона от 2 марта 2007 ã. ¹ 25ÔÇ
«О муниципальной службе в Российской Федерации»1
произошло в русле радикального обновления всей базы законодательства
о государственной и муниципальной службе,
ставшего одним из центральных аспектов административной
реформы. В 2003 г. был принят новый рамочный Федеральный
закон от 27 мая 2003 ã. ¹ 58-ÔÇ «Î системе государственной
службы Российской Федерации»2
. Данный Закон заменил
не оправдавший себя в новых условиях устойчивого позитивного
развития страны Федеральный закон от 31 июля
1995 ã. ¹ 119-ÔÇ «Îá основах государственной службы Российской
Федерации»3
.
Давая ему такую оценку, напомним, что к моменту принятия
нового Федерального закона от 27 мая 2003 ã. ¹ 58-ÔÇ
началась административная реформа. Ее главными целями
было создание эффективного государственного аппарата, способного
устранить негативные тенденции, накопившиеся в
обществе и государстве в так называемые лихие 90-е годы. В
это время революционный слом прежних управленческих
структур Советского Союза привел к потере управляемости и
1
2
3
СЗ ÐÔ. 2007. ¹ 10. Ñò. 1152.
СЗ ÐÔ. 2003. ¹ 22. Ñò. 2063.
СЗ ÐÔ. 1995. ¹ 31. Ñò. 2990.
4
разрушению основ эффективного государственного управления
страной.
Тем не менее надо отдать должное и тому, что было сделано
во время действия Федерального закона от 31 июля 1995 г.
¹ 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской
Федерации». Именно он послужил исходным импульсом и
основой создания первой модели гражданской государственной
службы Российской Федерации, а также образцом для появления
и развития законодательства о муниципальной службе.
При этом именно в Федеральном законе ¹ 119-ФЗ впервые
был установлен принцип единства государственной и муниципальной
службы, а также разделение самой государственной
службы на федеральную и государственную службу субъектов
Российской Федерации.
При этом не следует забывать, что в Советском Союзе государственная
служба существовала скорее доктринально, в
трудах ученых, прежде всего юристов-государствоведов, экономистов
и философов, занимавшихся вопросами управления.
Реального законодательства и организационно оформленного
института муниципальной службы в то время не было.
Стройная система взаимосвязанной военной и гражданской
службы, выстроенная в России начиная с реформ Петра I,
была упразднена сразу же после Октябрьской революции
1917 г. Практические шаги в ее воссоздании были предприняты
лишь в военных и военизированных структурах, где существовали
специальные режимы службы, которые ни в коей
мере не сводились к действовавшему трудовому законодательству.
Таким
образом, именно Федеральный закон от 31 июля
1995 ã. ¹ 119-ÔÇ «Îá основах государственной службы Российской
Федерации» положил начало развитию всех компонентов
государственной гражданской и муниципальной службы
в Российской Федерации, которая получила правовое оформление
несколько позднее: 8 января 1998 г. был принят Федеральный
закон ¹ 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы
5
Стр.3
Введение
в Российской Федерации»1
. Как уже отмечалось, моделью для
него послужило законодательство о государственной службе
с учетом особенностей действовавшего в то время законодательства
о местном самоуправлении.
Таким îáðàçîì, с середины 90-õ годов до 2003 ã. в Российской
Федерации складывалась и развивалась определенная система
государственной и схожей с ней муниципальной службы,
состоявшей из трех компонентов: федеральная государственная
служба, государственная служба субъектов Российской
Федерации и муниципальная служба. Реализованная в
ней модель служебных отношений в целом отвечала требованиям
того уровня развития новой российской государственности,
который сложился в труднейшие годы начальных преобразований
общества и государства на началах демократии
и правового государства, с опорой на Конституцию России
1993 ã.
Между тем реформы шли противоречиво, в государственном
аппарате и муниципальных образованиях развились массовые
негативные тенденции, выражавшиеся в общей неэффективности
властных структур, развитии коррупции. Ответом
на это стали резкие кадровые изменения, начало административной
реформы, стремление к выстраиванию жесткой
властной вертикали, развитие контрольных и надзорных органов,
ужесточение контроля над деятельностью государственных
и муниципальных служащих на всех уровнях власти, в
том числе, со стороны правоохранительных органов.
Недостатки действовавшей модели государственной и муниципальной
службы привели к необходимости их реформирования
на основе ужесточения режима всех видов службы и
смещения акцентов в регулировании служебных отношений
с трудового на административное право.
То же самое ожидалось и от нового законодательства о
муниципальной службы, тем более, что для этого были все
1
СЗ ÐÔ. 1998. ¹ 2. Ñò. 224.
6
Введение
основания. Некоторые наиболее важные и злободневные проблемы
стали предметом разрешения в рамках национальных
проектов, однако о комплексном устранении остальных, при
том уровне муниципального управления, который существует
ныне, говорить не приходится. Кадры муниципальных служащих
чаще всего не удается укомплектовать лицами с должной
квалификацией и профессиональной подготовкой. Поэтому
кризисные тенденции продолжают развиваться в сфере
муниципальной власти, на которую возлагались большие надежды
в начале российских реформ 90-х годов. Однако регулирующие
возможности рынка и общественной самодеятельности
были тогда явно переоценены, а деструктивные тенденции
слабого управления, напротив, остались в тени реформаторских
устремлений.
Поэтому ожидания от принятия нового федерального закона
о муниципальной службе были весьма велики. Тем не
менее Федеральный закон от 2 марта 2007 ã. ¹ 25-ÔÇ лишь
привел законодательство о муниципальной службе в соответствие
с изменениями последних лет, которые произошли в
законодательстве о местном самоуправлении.
Что же касается самой муниципальной службы, то в силе
осталась прежняя, основанная на нормах трудового права
модель служебных отношений со слабым режимом, который
лишь частично был связан с требованиями Федерального закона
«О системе государственной службы Российской Федерации»
в части обеспечения единства требований на государственной
и муниципальной службе. Однако на вопрос о
том, чем будет обеспечиваться это единство, новый Федеральный
закон ответа не дал. Поэтому ожидать улучшения качества
муниципального управления, повышения уровня жизни
проживающего в муниципальных образованиях населения, а
также общего экономического роста при таком подходе вряд
ли приходится.
Новый режим муниципальной службы должным образом
пока не исследован в научной плане и находится в стадии
7
Стр.4
Введение
проработки в органах государственной власти субъектов Федерации,
которым предстоит принять для него обновленную
законодательную базу. Причем отсутствует достаточное число
работ, в которых предметом анализа является поиск путей
совершенствования недавно принятого Закона и обеспечения
его действительного единства с государственной службой.
Глава I
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ
СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Муниципальная служба как разновидность
публичной службы
В современной России муниципальная служба возникла
и развивалась в общем русле совершенствования всей системы
публичной службы1
ной2
, прежде всего службы государствен.
При этом модель местного самоуправления, которая со
временем укореняется в современной жизни, во многих отношениях
является собирательной, как и представления о муниципальной
службе, которые в той или иной мере трансформируются
с развитием институтов муниципальной власти.
В этой связи не лишне обратить внимание на самые заметные
в истории модели местного самоуправления, которые
в различной степени используются в современной российской
действительности.
Особую роль играет взаимоотношение местного самоуправления
и государственного управления. Специально под1
Ñì.:
Старилов Ю.Н. К вопросу о публично-правовом характере инСм.:
Бачило И.Л. Еще раз о сути административной реформы в России
// История становления и современное состояние исполнительной власти в
Ðîññèè. Ì.: Новая правовая êóëüòóðà, 2003. Ñ. 13–24.
ститута государственной службы // Правоведение. 1997. ¹ 1. Ñ. 17–33.
2
8
9
Стр.5
Каллагов Таймураз Эльбрусович
Петров Семен Михайлович
Правовое регулирование муниципальной службы
в Российской Федерации
/ Под ðåä. ä.þ.í., ïðîô. Ñ.Ì. Ïåòðîâà.
Научное издание.
Литературный редактор Е.Н. Петрова
Компьютерная верстка Г.Ю. Ефимова
Дизайн обложки А.А. Черкасов
ООО «Издательство «ЮРКОМПАНИ»
www.law-books.ru E-mail: mail@law-books.ru
Òåë. 920-14-50.
Подписано в печать с готовых монтажей 10.09.2008 ã.
Формат 60õ90/16. Печать îôñåòíàÿ. Бумага òèï. Óñë. ïå÷. ë. 9,0.
Тираж 1000 ýêç. Заказ ¹ ___.
Отпечатано в ОАО «Орехово-Зуевская типография»
ã. Îðåõîâî-Çóåâî, Ìîñê. îáë., óë. Дзержинского, ä. 1.
Å-mail: tipografiya-oz@rambler.ru
Стр.73